注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

张晓山的博客

中国社会科学院农村发展研究所所长, 研究员,博士生导师,中国社会科学院学部委员

 
 
 

日志

 
 
关于我

中国社会科学院农村发展研究所所长, 研究员,博士生导师,中国社会科学院学部委员。兼任国家社科基金项目学科评审组专家,农业部专家咨询委员会委员,中国林牧渔业经济学会理事长, 中国农业经济学会副理事长,中国农村合作经济管理学会副理事长,北京市人民政府农业经济顾问等职。1993年开始领取国务院颁发的政府特殊津贴, 1997年被国家人事部授予中青年有突出贡献专家称号。

网易考拉推荐

有关30年农村改革的几点思考  

2009-09-24 00:19:22|  分类: 农业经济类 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

 

回顾中国波澜壮阔的30年农村改革历程,有几个问题可能值得我们进一步思考。

(一)农村改革能否进一步深化和取得成功与宏观经济体制和行政管理体制的改革能否深化密切相关。

    近几年的中央1号文件一再强调,农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段,农村发展仍存在许多突出矛盾和问题,制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除。这说明,深化农村改革还要攻坚;一些深层次的矛盾不在农业和农村本身,而在整个宏观经济体制和行政管理体制。深化农村改革,就要改变国民收入分配格局扭曲的局面,建立一个更为公平的国民收入再分配体系。

     随着中国经济的发展,中央政府和地方政府的基本任务也从实现经济增长这个单一目标转为实现经济发展、保护产权、维护市场秩序、保护环境等多重目标,这也就意味着政府的职能必须转变[1]。政府的一项重要职能是维护社会公正,这意味着权力不是与资本结盟,而是从公正的角度,协调资本与劳动之间的关系。改革开放以前,中国政府扮演着全能型的政府角色,开放以后一直是扮演着经济型的政府。当前,中央提出构建社会主义和谐社会,把社会公正上升到社会主义本质的高度,标志着着政府职能定位的回归。

历史的经验值得汲取,当前地方政府在很多情况下扮演的还是经济人的角色,政府行为还没有转变成为政治人的行为。实践证明,政府不应直接参与企业的经济活动或用各种行政手段干预企业和农户的经济活动,否则必然是得不偿失,后患无穷。政府职能的转变是改革能否成功的关键问题之一。政府要成为服务型的政府, 要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动跳出来,要完整地认识并掌握政府的四项职能——经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。但政府职能的重新定位与政府财政体制和行政体制的改革密切相关。政府职能的转变意味着有关政府部门要放弃或让出一部分配置资源的权力,充分发挥市场在配置资源中所起的基础性作用,这就涉及到利益关系的调整。在渐进的改革进程中,不同集团或部门的既得利益也渐进地积累起来,并形成刚性的格局。今日改革的阻力,实际上来自已经获取了既得利益的过去的改革者。改革就要革改革者的命,这是深化改革最大的难点。

实行职能有机统一的大部门体制,重点不是合并政府相关部门,而是转换政府部门的职能,建立有效的制衡机制。否则,部门合并,权力更加集中,垄断性更强,这就与改革的初衷南辕北辙。

当前出现的问题并不是源自于改革,而是因为改革不彻底,改革尚未深化。应加速行政管理体制的改革,打好改革的攻坚战。政府职能的转变,首先是中央各部门职能的转变,国家应一方面调整既得利益格局,建立规范的横向和纵向财政转移支付体系,财政的“重心”要适当下移,要显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力[2]。大幅度地减少专项资金,从源头上削减中央各部门配置资源的权力,使地方政府真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力,这样地方政府才有可能从经济型政府(地方政府公司主义)转为服务型政府;另一方面,强化对各级政府的问责、公共质询和监督、制衡机制,改革干部考核和晋升机制。这样才能减少寻租行为和决策的随意性,有利于杜绝腐败,提高经济效率,真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。

   总之,必须把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合,尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革,更自觉地调整国民收入分配结构,协调“条条”与“块块”的关系,中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系,同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明,建立一个更为公平的国民收入再分配体系。

(二)农村的制度变革必须注意利益格局的均衡,给利益受损者以合理的补偿

    社会和谐的基础是利益格局的均衡,利益格局严重失衡,社会必然和谐不了。利益分配、利益冲突,以及对利益冲突的解决方式,决定着制度变革的过程和成败。农村制度变迁和组织创新必然带来财产权利的调整和利益格局的变动,制度变迁成功的一个基本前提是制度变迁的收益要大于所支付的成本。但即使是收益大于成本,还有一个关键问题必须解决,即制度变迁的收益能否由利益相关者合理分享,制度变迁的成本能否由利益相关者公平分摊。改革的成本主要来自于改革中利益格局变动所引起的冲突,因而寻求降低改革成本之路,就是要寻求减少改革中利益冲突的方式(盛洪,1994年,p5)。而利益冲突的最严重的表现,也是广大老百姓最愤懑的是一部分人或一些集团只享受制度变革的收益,而不负担改革成本。另一些人或集团不能分享改革的收益,却要承担改革的成本。

农村的制度变革要形成合理的初始产权结构和公平的国民收入再分配格局,变迁过程中要维护公平,要保护弱者的权益。由于在变革过程中不同的社会集团或个人利益得失情况不同,应采取补救措施,对改革中利益受损的集团或个人给予合理的补偿。制度变革的着力点应是在变革过程中如何尽量维护广大农民劳动者的利益,即研究与“补救”和“补偿”有关的制度安排。

 (三)在农业生产和流通环节必须坚定不移地推进市场化导向的改革

在生产要素方面,要充分发挥市场在配置资源中所起的基础性作用,同时政府要保证公共产品和社会服务的有效供给,使作为劳动者的农民能够与土地、技术、资金、经营管理、市场信息等生产要素更好地结合。在产品市场方面,保障中国的粮食安全要注重用价格信号引导资源优化配置,并通过政府有效的调控,如通过农产品进出口和库存的吞吐调剂余缺,保持农产品供给和需求之间的紧平衡状态,使农产品的价格保持在一个较高的合理区间。保护和增进农产品生产者的积极性,逐步建立起保障主要农产品有效供给和农民增收的长效机制。

(四)在未来十几年间,农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡统筹发展的进程。

农地转为非农用地的这部分资本化的土地资源如分配和使用得当,完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本,从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额,合法、合理地分享城市化的“红利”。从这个意义上讲,当前和今后相当长的时期内,农村土地制度的改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于一种关键性的位置。探索农村集体的成员--从事不同行业、处于不同经济形态之中的几种类型的农民(从事农业生产经营的农民、土地被征用或占用的农民、进城打工的农民)--对农村各类不同土地(农用地,集体建设用地、宅基地等)财产权利的不同实现形式,这种探索对农民来说既是至关重要的经济问题,也是政治问题。可以说,农民对土地的财产权利的实现过程,也就是土地要素逐步市场化的过程,城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会一体化的发展过程。

    (五)农村经济体制的改革要与农民民主权利的实现相结合

农民对土地财产权利的实现形式的种种探索则必须要有农民政治上的民主权利的落实为保障。什么是农民的民主权利?农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与决策权、管理权和监督权,有较完善的法治,可操作的法律执行程序,低廉的打官司成本等,它与农民的财产权利是一个问题的两个侧面。在农村基层民主政治建设中,民主选举取得的成绩较为突出,而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。民主政治的发展,不仅要有选举制度实现官由民选,而且还要实现广大群众对基层事务的最起码的知情权、参与决策权、管理权和监督权,这几个方面民主的发展状况,往往决定基层民主的质量和水平。

 农民群众的民主权利不仅应在农村基层落实,也应上升到政策层面上。现在当一些事关农民利益的政策和法规出台时,如关于宅基地政策和《劳动合同法》的讨论,争论的双方都说自己是代表农民的利益,但最大的利益相关方(农民)的声音却听不到。应该承认,农民群众的根本利益与地方领导追求的政策目标有时并不一致,农村政策好坏的检验标准要看它们能否反映最广大农民群众的最根本的需求,而这只有通过落实基层民主才能实现。应建立一种制度安排和组织架构,让具有广泛代表性的村民享有对政策信息的知情权,对于决策的参与权和政策实施的监督权,这样政策才能有机会得到群众的检验,才能不断在实践中修订完善,使政策能最终反映最广大农民群众的最根本的需求。

   农民群众的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着其物质利益的实现而越来越受到农民的重视。 当多元化的经济形态产生出多种的财产权利形式,当集体的财产(包括土地)的处置方式,能与普通村民的利益直接挂钩,村民就有激励去参政、议政,参与决策。因为他们清楚地知道,没有政治上的民主权利作为保障,他们即使已经得到的经济利益、已享有的财产权利也很容易被剥夺。但这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。

   ( 六 )  政府应提供政策保障来促进农村多元化组织结构的形成,为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件。

   多元化的社会组织的发育是和谐社会的一个重要标志。正如一些学者所指出的,社会管理体制演变的一个重要趋势,是介乎政府与市场之间的民间组织,包括自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织在迅速发展。充分发挥这些组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用是构建社会主义和谐社会的客观需要。乡镇政府应主动推进农村多元化组织的发育。温家宝同志曾指出,乡镇政府“在履行好政府职能的同时,要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[3]。在农村发育多元化组织的         一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区组织、农民的合作社及协会等,提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。投资于社会资本、组织资本和人力资本,往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此,除了通过促进农民合作社等经济组织的发展以提高农民进入市场的组织化程度外,还应提高农民在社会事务方面的组织化程度,这样不仅能提高群众对公共事务的参与度,使他们对行政管理机构的监督更为有效,再分配更为透明、公平,最终也将有利于增加产出、提高效率。没有农民组织化程度的提高,村民自治则无从谈起。

     当前,在全国农村的许多地区,农民自发组织或政府或村委会倡导、农民积极响应组织的各种类型的农民合作经济组织、社团性质的协会以及非正式的组织,如农民的专业合作社、公路养护协会、农业机械化协会、管水协会、治安联防协会、老年秧歌队、文艺队、篮球队等,正在蓬勃兴起。

      实践证明,在党的一元化领导下,农村正在发育形成的多元化的组织形式是落实农民作为集体事务的决策主体、参与主体的重要组织载体,它们能接手政府职能转换后释放出来的一些功能,是社会主义新农村建设的重要抓手,是顺利推进农村综合体制改革、构建农村和谐社会的重要组织保障,也是基层政府职能是否能真正转变的重要条件。

   (七) 处理好改革与法制之间的悖论关系

  有的学者认为,改革就是使解决问题的办法合法化。但实际上,改革的进程就是变法和违法的过程,法律的修订或更变往往滞后于改革。这就形成一个悖论。 我们公认,法律是一切行动的底线。但在转型期所进行的制度变迁,则往往是对现行法律的突破(变法)。改革的目的是建立一个民主法制、公平正义的社会,但改革过程中的一些制度创新和变迁又是对现行法律和政策的变通、调整,甚至违背。在工业化、城市化的大潮中,在社会转型期,这个悖论将长期存在。

  1978年召开的11届3中全会提出:“不许分田单干,不许包产到户”。1979年11届4中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》则提出:

“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外,也不要包产到户。” 直到4年之后,1983年的中央1号文件指出, 联产承包制“是在党领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展” 。

又如2001年12月30日中共中央发布的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》即是对1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》的修正。

  问题是什么样的对现行法律的突破是可以允许的、甚至是值得鼓励的?什么样的对现行法律的突破是不可容忍的、属于违法必究的?如果区分出“好”的违法和“坏”的违法的话,法律的尊严又何以体现?这个问题的法理依据涉及到如何对待改革的问题。法是党的主张与人民意志相统一的体现,中国的立法体制是统一而又多层次的,包括宪法和法律,行政法规,以及地方性法规、自治条例和单行条例。改革的大方向要与社会主义的立法精神一致,把握方向,不违背基本法律,在此前提下就可大胆探索。只有坚持一切从实际出发,破除迷信,敢于冲破不合时宜的观念束缚,尊重群众首创精神,大胆探索、实践和创造,与时俱进,才能使社会主义现代化事业充满生机和活力。群众的首创经过实践检验后,遂有政策的跟进,最后是法律的规范。

   (八)改革要标本兼治,自下而上和自上而下结合推动,最后形成上下联动的体制改革

   发展模式和宏观政策的演变和调整,整个社会的转型,经济、政治、社会、 文化体系和相应载体的演进,都直接影响农村的体制改革。同时,政治、经济和社会方面的改革不能够割裂开来,而必须配套进行。

   在农村改革中,仅仅靠农村经济的发展,农村自身体制和治理结构的变革,难以从根本上解决“三农”问题,而一谈到体制的深层次问题,似乎就是“无解”了,一些地方同志也以此为自己的“不作为”辩解。但中国的改革要靠基层创新来开路。农村改革30年的种种创新往往是逼出来的办法。下面创新的激励一是来自于危机、冲突的推动;二是一些基层干部的政治理念。改革单单是自上而下推行,往往效果不好;需要通过下面的推动,来带动上面。最后形成上下联动的体制改革。

  在改革进程中,既要有“短平快”的对策性的治标之策,也要有长期、战略性的治本之策,标本兼治,才能成大业。

   

    30年来中国农业和农村领域改革发展取得的成就举世瞩目,但影响经济发展的体制机制障碍还相当突出。构建城乡经济社会一体化的新格局任重道远。农村改革的不断深化即是农村的制度变革和组织创新的进程,其目的是维护和进一步落实广大农民的财产权利及政治权利,使农民的物质技术投入具有强有力的制度保障和组织载体,从而提高农村经济活动的效率,最终将中国农村建设成为富强民主文明的社会主义新农村。在宏观体制上,政府要进一步推动农村财政和金融体制的改革,农村土地制度的变革,真正扭转城乡二元经济的国民收入分配格局;在微观体制上,要促进和发育有利于农村富强民主文明的建设目标的经济组织和社会团体,惟有此,城乡经济社会一体化的新格局才有可能形成,中国的现代化才有可能实现。

   纵观30年农村改革的历程,在任何时候,任何事情上,都必须遵循一个基本准则:切实保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利。这是中国农村改革实践所证明了的颠扑不破的真理。从我们的理念和信仰出发,经济民主和政治民主既是手段,也是目的,因为人类社会最终将成为这样一个联合体,在那里,“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”(“共产党宣言”)。  



[1]参见许成钢:《政治集权下的地方经济分权与中国改革》,刊于《比较》36期,中信出版社,2008年5月。

 

[2] 刘文海:财政的“重心”要适当下移 政府花好财政钱,

2008年09月24日00:00  来源:人民网-《人民日报》

 

[3]温家宝:《不失时机推进农村综合改革 为社会主义新农村建设提供体制保障》,刊登于《求是》杂志2006年18期。

 

  评论这张
 
阅读(1827)| 评论(3)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017